杨明：文化执法视角下的公共图书馆等放映电影的法律问题评析

暑假虽然过了，但暑假期间这样的新闻报道所反映的活动还是值得探讨一二。暑假期间，我们经常会在网络上看到这样的新闻报道。《观看精彩电影 畅享惬意暑假 区图书馆电影放映周活动圆满结束》。8月27日下午，随着最后一场电影的结束，区图书馆暑期优秀电影放映周活动落下帷幕。2023年暑期系列活动也随之完美收官。电影放映周活动是区图书馆多年来坚持开展的读者活动之一，深受少年儿童及家长们的欢迎。到图书馆看电影去已成为少儿读者寒暑假翘首以盼的一项假期内容。本次电影展映活动，从8月23日开始至27日结束，撷取深受观众好评的中外5部影片进行播放，共计400余人次小读者及家长到场观看。多媒体室气氛热烈，欢声笑语不时响起，小读者们情不自禁地沉浸在精彩的故事情节中。

文化市场综合执法机构负责文化文物、新闻出版版权、广播电视电影和旅游领域的行政执法工作。从文化执法角度来讲，图书馆放映电影涉及电影执法和版权执法两个领域的监管，一是图书馆放映电影是否要适用《电影产业促进法》进行监管，是否要取得电影放映许可证？二是图书馆放映电影，即使是为未成年人公益放映，是否要取得权利人的许可，未经许可放映电影是否构成著作权侵权？如果构成侵权，是否要承担行政法律责任？

新的假期或者周六、周日，还会有类似活动，要不要监管？如何监管，确实值得讨论，本文试着做些分析。

图书馆放映电影应该适用《电影产业促进法》，宜按照流动放映进行监管，不需要取得电影放映许可证，但要进行备案，未备案不需要行政处罚。

关于图书馆放映电影是否要适用《电影产业促进法》进行监管，是否要取得电影放映许可证？

有观点指出，应纳入《电影产业促进法》监管，要取得电影放映许可证。理由：一是放映电影的行为应纳入《电影产业促进法》调整。依据《电影产业促进法》第二条“在中华人民共和国境内从事电影创作、摄制、发行、放映等活动（以下统称电影活动），适用本法。”二是图书馆放映电影属于固定场所放映电影，应取得放映许可。依据《电影产业促进法》第二十四条第二款“企业、个体工商户具有与所从事的电影放映活动相适应的人员、场所、技术和设备等条件的，经所在地县级人民政府电影主管部门批准，可以从事电影院等固定放映场所电影放映活动。”

但，也有观点提出质疑，上述图书馆放映电影，一是偶尔放映，二是公益性放映，三是观众范围并非完全公开，大多面对的是未成年人或者老年人等群体，人数较少，也不对外公开卖票，有的还是在读者俱乐部内部或者持有图书借阅证的读者，等等。此观点认为这种放映行为不宜适用《电影产业促进法》，特别是不宜按照放映许可监管。

上述意见或许都有一定道理，那究竟应该怎么看呢？

笔者以为，上述观点涉及二大方面问题。一是，是不是只要公开放映电影，就要纳入《电影产业促进法》监管？公益性放映电影是否要纳入《电影产业促进法》监管？向上述人群放映电影是否属于公开放映？二是，图书馆放映电影是不是属于固定放映场所？或者是不是按照固定场所放映电影监管？

（一）只有在电影院等固定放映场所从事电影放映活动才需要获得行政许可

关于《电影产业促进法》第二十四条第二款，许安标主编的《中华人民共和国电影产业促进法释义》指出，“本条第二款所说的从事电影放映活动是指在电影院等固定放映场所从事的电影放映活动，而不是所有的电影放映活动。也就是说，只有在电影院等固定放映场所从事电影放映活动才需要获得行政许可。”

结合电影产业促进法其他条款，笔者理解，上述表达有二个重点。一是放映电影有两种形式。即固定放映场所形式、流动放映形式。二是行政许可只针对固定放映场所形式。

那么，如何理解“固定放映场所”呢？

许安标主编的《中华人民共和国电影产业促进法释义》继续指出，“本条所说的电影院等固定放映场所，既包括专门从事电影放映活动的电影院，也包括从事电影放映活动的少年宫、文化宫、儿童活动中心、影剧院、礼堂等场所。”（《中华人民共和国电影产业促进法释义》许安标主编 第123页）

从上述看，固定电影放映场所相对好理解，也较为清晰。一是大家所熟知的专门从事电影放映活动的院线影院，二是“从事电影放映活动的少年宫、文化宫、儿童活动中心、影剧院、礼堂等场所”。笔者理解，这类场所放映电影肯定是固定的，也是经营性的，换句话说放电影也是要挣钱的，但在放映电影的专门性、专业性上不如院线影院，还可能从事其他文化活动、会议等。这一点从《国家电影事业发展专项资金征收使用管理办法》也可以得到印证。该办法第七条指出，“办理工商注册登记的经营性电影放映单位，应当按其电影票房收入的5%缴纳电影专项资金。经营性电影放映单位包括对外营业出售电影票的影院、影城、影剧院、礼堂、开放俱乐部，以及环幕、穹幕、水幕、动感、立体、超大银幕等特殊形式电影院。”

（二）博物馆、图书馆等以满足所在单位、社区或特定群体精神文化需求为经营目的，具有较强的封闭或者公益属性，宜视同流动电影放映活动，由电影主管部门予以备案管理。

除了上述经营性放映电影的场所以外，还有一些主体、场所（如本文讨论的图书馆）在放映电影，其放映电影不以营利为目的，或者不以营利为主要目的，该如何监管呢？

柳斌杰等主编的《中华人民共和国电影产业促进法释义》指出，电影产业促进法的“立法过程中，有建议在电影放映活动主体中增加‘其他组织’，主要是考虑除了企业、个体工商户外，还有其他类型主体从事电影放映活动，例如博物馆、图书馆(含大学图书馆)、天文馆等事业单位以及某些社会团体等。”“实践中确实也存在企业、个体工商户之外的主体从事电影放映活动的情形。经过研究，维持了原有的规定方式，主要考虑是：电影放映领域是产业投资最活跃、市场竞争最激烈的电影产业环节，也是电影行政监管的重点和难点，宜通过行政许可方式予以管理；企业、个体户之外的主体也有从事固定放映场所电影放映活动的，但市场化程度较低，在参与市场竞争时处于劣势地位，难以维系市场存在，往往以满足所在单位、社区或特定群体精神文化需求为经营目的，具有较强的封闭或者公益属性，宜视同流动电影放映活动，由电影主管部门予以备案管理。”（《中华人民共和国电影产业促进法释义》柳斌杰 聂辰席 袁曙宏主编 第112页）“流动放映模式并非当今电影的主要放映模式，其服务群体具有一定的针对性。其技术手段、人员要求、资金需求等均低于固定场所放映模式，而且，电影流动放映行为本身的商业性也远低于电影的固定放映模式。因此，对于电影流动放映行为并不需要如固定场所放映般的行政许可制，采用备案制度即可。”（《中华人民共和国电影产业促进法释义》刘承韪 刘毅 武玉辉编著）

（三）流动放映未备案属于违法行为，但法律未明确规定处罚条款

《电影产业促进法》第二十六条规定“企业、个人从事电影流动放映 活动，应当将企业名称或者经营者姓名、地址、联系方式、放映设备等向经营区域所在地县级人民政府电影主管部门备案。”但未对不备案的行为规定处罚条款。从备案管理角度看，一是“本条所提及的‘备案’属于事前备案。”（《中华人民共和国电影产业促进法释义》柳斌杰等主编）。但也有观点认为，与《电影管理条例》关于16毫米放映把备案作为前置条件不同，促进法取消了“‘先备案、再从事’的表述模式和管理模式”“体现出鼓励和支持流动放映工作的立法思路”（《中华人民共和国电影产业促进法释义》刘承韪 刘毅 武玉辉编著第151页）。二是流动放映应当备案，但不备案或许会承担一些行政管理方面的法律责任，但法律目前没有规定行政处罚条款。“履行备案手续与否并不影响该备案事项的合法性，但不备案也会有相应的法律责任。在具体实践中，某些地区将备案作为对电影流动放映活动给予政府补贴的前提条件，如不按照有关要求及时履行备案手续，将无法纳入农村电影放映工程管理体制内，也就无法获得相应的政府补贴。”（《中华人民共和国电影产业促进法释义》柳斌杰等主编）。还有观点指出，“相关从业主体未予备案的，不能根据本法第四十七条规定以擅自从事电影放映活动为由予以行政处罚，但该问题应如何规范和管理，尚需日后的立法加以完善。”（《中华人民共和国电影产业促进法释义》刘承韪 刘毅 武玉辉编著第150页）

总之，通过上述分析，基本可以确定，一是，只要公开放映电影，就要纳入《电影产业促进法》监管，而不论是营利性还是公益性。而所谓的公开，即面向社会，不限定参加者，即使是针对未成年人、老年人等群体的放映，也属于公开放映，要纳入法律监管。二是，图书馆等放映电影不按照固定场所放映电影监管，按照流动放映进行备案监管。

（一）流动放映的片源

流动放映在片源方面很受限制，因此，社会上的主体如果不加入国家电影流动放映的主流，做到合法放映并不容易。关于流动放映的合法片源。一是农村电影公益放映，国家组建了专门公司，统一购买版权。广电总局每年选定不低于60故事片和30部科教片，委托中影新农村数字电影发行有限公司购买版权发行，仅供农村流动放映。二是国家出台政策鼓励制片方把最新最好的影片送到农村。三是国家教育部、电影主管部门定期向全国中小学推荐优秀影片，并给予经费保障。上述片源应该不存在版权和公映证的问题。当然，流动放映者直接向权利人购买版权或者放映过了版权保护期的允许公映的影片，也是合法的。

（二）流动放映可能的侵犯著作权的问题

图书馆放映电影可能侵犯电影的放映权。图书馆放映的电影（版权未过保护期）如果不是来自上述三个合法来源，无论是来自在市场上合法购买的DVD光盘、馆藏影片，网络下载，或者直接播放爱奇艺等电影网站的影片（不论是免费观看的，还是付费观看的），甚至登录盗版电影网站播放的，等等方式，只要是未取得著作权人放映权的许可，就是侵权行为，如果是营利性放映，还可以构成同时损害公共利益，将被行政处罚。当然，影片过了保护期除外。

这一点或许很多人不理解。图书馆放映电影给小朋友看，既不盈利，又有益于未成年人，怎么就侵权呢？例如网络上就有这样的一些议论。

例如，在“百度知道”有网民提问：请问在公共图书馆给小朋友免费放映B站，爱奇艺等平台上下载的电影算侵权吗？答：在图书馆放映B站、爱奇艺下载的视频不算侵权，可以放心。按照国家规定，影视网站的视频、音频文件我们是可以下载并观看的，只要不流传、转载到其他地方都是不算侵权的。所以下载后在图书馆放映不构成侵权。但是如果把视频传到了其他网站，就会构成侵权。例如，在“知乎”有网民问：公共图书馆的观影活动，是否侵权？若图书馆购买网上平台的会员，例如腾讯、优酷会员账号等，在图书馆独立空间内播放少儿动画影片，打算暑期给小朋友看的，人数不超过25人。没有任何宣传或营利性，这样的活动是否侵权？答：版权的权利用尽原则。你都购买了会员了你怎么播放都不侵权，不然你买会员账号有啥意义。

上述说法不够准确，甚至错误。

首先，图书馆用大屏幕等技术设备公开（向不特定未成年人群体）再现电影，属于电影放映活动，涉及电影的放映权。依据著作权法，放映权：即通过放映机、幻灯机等技术设备公开再现美术、摄影、视听作品等的权利。这里有两个关键词：公开、再现。图书馆放映电影，一是公开，面向不特定人群，二是再现，即再次传播，因此，应该取得著作权人许可。未经许可属于侵权行为。这里与是否营利无关，与观影者是否未成年人无关。

其次，图书馆放映电影不属于著作权法规定的合理使用范围。《著作权法》第二十四条规定了十三项合理使用情形，符合这些情形的，使用作品，可以不经著作权人许可，不向其支付报酬，但应当指明作者姓名或者名称、作品名称，并且不得影响该作品的正常使用，也不得不合理地损害著作权人的合法权益。图书馆放映电影的行为不在其列。个人购买了爱奇艺、腾讯等电影网站账号，仅限个人观看，这符合著作权法第二十四条合理使用的第（一）项“为个人学习、研究或者欣赏，使用他人已经发表的作品”，但不得公开（向不特定群体）再传播（例如放映、通过信息网络传播等）。

笔者注意到，有的图书馆等公共文化服务场所为盲人以解说的方式放映电影。这是否要获得权利人许可呢？未经许可是否侵权呢？

《马拉喀什条约》（全称《关于为盲人、视力障碍者或其他印刷品阅读障碍者获得已出版作品提供便利的马拉喀什条约》）于2022年5月5日在我国生效。为与《马拉喀什条约》衔接，2020版著作权法第二十四条第一款第十二项做了重要修订，规定，以阅读障碍者能够感知的无障碍方式向其提供已经发表的作品，可以不经著作权人许可，不向其支付报酬。2022年8月1日，国家版权局还颁布了《以无障碍方式向阅读障碍者提供作品暂行规定》，该《暂行规定》第三条规定“依据著作权法第二十四条第一款第十二项规定，可以不经著作权人许可，不向其支付报酬，将已经发表的作品制作成无障碍格式版并向阅读障碍者提供”。《暂行规定》同时规定，无障碍格式版是指采用替代方式或形式，让阅读障碍者能够感知并有效使用的作品版本。而据《国家版权局相关负责同志就<以无障碍方式向阅读障碍者提供作品暂行规定>答记者问》，“实践中，常见的无障碍格式版包括文字作品的盲文版、大字版、有声版、电子版，视听作品的解说音频版等。”因此，笔者理解，本文讨论的图书馆以解说的方式放映电影应符合著作权法的合理使用，不需要取得著作权人的许可，也无需支付报酬。

再有，图书馆公益性放映电影，如果未经许可，属于侵权行为，但不构成损害公共利益，不宜行政处罚。由于图书馆未经许可放映电影是为了满足未成年人的观影需求，丰富孩子暑期文化生活，未收取任何费用，因此不构成损害公共利益，不承担行政责任。

（三）放映无公映证的影片，构成违法行为

《电影产业促进法》规定“未取得电影公映许可证的电影，不得发行、放映”。不论是有资质的固定放映还是只需备案的流动放映，都不得放映无公映证的影片。第四十九条规定“发行、放映未取得电影公映许可证的电影的”“由原发证机关吊销许可证”，由县级以上电影主管部门没收电影片和违法所得、罚款。

实践中可以遇到，某主体租用会议室、礼堂等，放映进口片、观摩片、电影节参展片，收取费用，具有流动放映的特征，这些片子没有取得在我国境内的公映许可。对此行为，仍然可以适用《电影产业促进法》第四十九条予以处罚。“因为开展电影流动放映仅需备案而不用取得电影放映经营许可证，电影流动放映主体放映未取得电影公映许可证的电影的，仅适用没收电影片和违法所得、罚款的行政处罚。”（《中华人民共和国电影产业促进法释义》柳斌杰 聂辰席 袁曙宏主编 第249页）当然，无公映许可证的影片可以特定方式放映，如科学研究、教学参考等内部放映。

以上个人观点，仅供参考，欢迎批评指正。

往期热文：

杨明：刍议《未保法》第五十条、第五十一条以及罚则——以文化综合执法为视角

杨明：擅自使用“冰墩墩”形象案关于损害公共利益等问题的启示