拜登3.5億投資計劃將縮短綠卡排期？

編者按：幾個月前，在DACA被德州的法官判決為非法後，對於移民改革的呼聲就越來越大。如今，拜登政府已經開始著手一項新的預算。如果通過，這將極大的幫助受益於DACA的移民群體，同時也將縮短綠卡排期等，幫助更多華人移民獲得留在美國的機會。

1. 為什麼在拜登的3.5萬億美元的預算計劃中包含移民改革內容？

一般來講，美國大多數法案在兩院投票中是按“簡單多數”的原則來通過。但由於美國參議院對討論議題沒有時間限製，因此少數黨議員可以通過發表冗長辯論（Filibuster，俗稱“拉布戰”）來阻止提名或者議案通過。結束辯論需要60票，也稱為“超級多數（Super Majority）”。

目前的參議院，民主黨和共和黨各占一半席位（50-50），如果民主黨要繞過拉布戰，需要60票。而在兩黨分歧嚴重的情況下，民主黨根本不具備60票的優勢。

民主黨若想在2022財年財政支出計劃中加入基建方案，再次動用“預算和解程序”加以推動，這也就是目前我們在新聞中讀到的3.5萬億預算計劃/支出計劃。“預算和解”程序的啟動意味著3.5萬億支出法案有更大的概率能夠通過。

這項3.5萬億預算計劃是面向未來10年的支出計劃，重點在四大領域：家庭、氣候變化、醫療保健、基礎設施和就業。其中有一個亮點是包含移民改革的內容。

為什麼移民改革會出現在預算計劃中呢？其中一個原因就是前面提到的“拉布戰”，參議院民主黨的微弱優勢絕對拿不到所需的60票，只能利用“預算和解”程序的簡單少數原則通過移民改革法案。（今年年初《外交政策》的移民改革文章，也是提到了利用預算案通過移民改革的方法。https://mp.weixin.qq.com/s/9mPqjFh4XZfQB8vtUgaQYA）

另一個原因則是目前移民改革有特別的緊迫性。

原因在於目前美國的移民制度有根本上的問題，未能解決美國目前社會及經濟發展的需要。親屬移民及職業移民的大量堆積，數以百萬計無證人士及持有臨時移民身份，終日擔憂被遣返的問題而未有任何申請轉換身份的途徑。 

相信大家比較熟悉的可能是一群勇於為自己移民身份及權利發聲的無證青年（又稱為夢想生）。

“童年抵美者暫緩遣返計劃”（Deferred Action for Childhood Arrivals, 簡稱DACA）在2012年成立以來成為許多年幼移民到美國的無證移民的保護傘，允許他們工作，接受高等教育，但該計劃受益人的未來是非常不確定的。

拜登和國會民主黨人在2021年2月曾遞交《2021年美國公民身份法案》，提議為“夢想者”安排一個長遠給予其永久居民身份繼而能夠入籍的獨立法案。但今年7月，德克薩斯州的一名聯邦法官裁定DACA違憲，使DACA再次處於危險之中，凍結了該計劃接受新申請人的能力。雖說司法部就該案提出了上訴，但DACA上訴被提交給極為保守的美國第五巡回上訴法院，隨即令到幾十萬“夢想者”仍身陷困境。聯邦立法者們表示，在目前的政治氣氛底下，通過移民改革比以往任何時候都更加困難，然而亦極為緊迫。

2. 移民改革包括哪些內容？

眾議院司法委員會在上周五（9月10日）公布了法案中移民改革的細節。如果該法案獲得通過，將允許某些無證移民申請永久居留權（綠卡），並能夠立即提供綠卡給數以萬計已提交家屬和職業類別綠卡申請並在等候期間的申請人，大幅減少綠卡申請案積壓。

• 在18歲之前抵達美國，並從那時起持續居住在美國境內
• 自2021年1月1日以來一直在美國境內

圖源：Vox.com

• 在軍警部門光榮地服役過
• 畢業於或就讀於大學或中學後職業學校
• 在申請前的三年中，"在美國有穩定的收入"

• 已經在美國住了三年或更長時間
• 在2017年1月1日擁有TPS或有資格獲得TPS
• 沒有從事會使他們不符合TPS條件的行為

• 已經在美國住了三年或更長時間
• 截至2021年1月20日，符合DED的條件
• 沒有從事過會使他們不符合DED資格的行為

從事必要工種的人員（Essential workers）也將被允許申請綠卡，他們必須具備以下條件：

• 自2021年1月1日起連續在美國居住
• 顯示持續的收入記錄

根據國會提供的文件，這些新的合法化條款和調整身份的條款將在通過後6個月或2022年5月1日之前生效，“以兩者中更早的日期為準”。這些規定預計會在2031年到期。

由此可見，該法案試圖去解決長期堆積下來的移民政策的機構性問題，提供一個清晰的途徑給予無證及臨時身份人士去申請轉換其移民身份，為目前等候多時的家屬移民及就業類別申請人提供一個更快捷的方案。 

雖然大多數媒體的注意力都集中在為“夢想者” DACA 計劃上，但法案整體來說將有利少數族裔有色人種的移民社區，包括來自亞裔及華裔社區。為數2千2百萬的亞裔人口當中，超過一半並不是在美國出生的亞裔移民，按照估算，而目前的增幅，亞裔移民將在2055年成為美國最大單一移民群體。

在美國，每年14萬的就業類綠卡的限額被認為過低，其中包括每個國家7%的的限額，這給來自印度、中國和菲律賓的移民帶來了負擔。假如申請人來自菲律賓，某些家屬類別的申請人往往需要等候20年才能夠輪候到簽證移民來美。根據美國國會研究服務部的數據，需要195年才能清理就業第二優先中積壓的印度人的申請。而到2030年，美國積壓的就業類移民將超過200萬人。

3. 為什麼民主黨人的移民法案希望取決於參議院法規專家的一項決定？

前面提到了民主黨人正試圖利用3.5萬億美元的支出法案來通過移民改革，不受“拉布戰”阻撓，但目前還不清楚有關規則是否允許他們這樣做。

民主黨人的策略能否成功，取決於一個名字很少上頭條的女性：伊麗莎白·麥克多諾（Elizabeth MacDonough），她是參議院的法規專家（Senate Parliamentarian，有不少華文媒體錯譯為參議員）。她負責解釋參議院的規則，也可以說她是國會規則的裁判員。

麥克多諾在上周五（9月10日）聽取了兩黨關於移民立法是否能納入3.5萬億預算法案的辯論，但她的決定仍是個未知數，她還沒有表明將在何時作出裁決，而這本身可能會產生重大影響。

在移民問題上，共和黨人認為，民主黨人提出的立法與預算沒有嚴格的關系。民主黨人說，這是一個與預算有關的問題，因為移民影響到福利、開支和經濟等事項，預計在未來10年內在醫療保險、醫療補助、可退稅額度和其他聯邦福利等方面產生1396億美元的支出。

如果麥克多諾認為移民措施與預算法案無關，它可能會阻礙民主黨的移民改革計劃，但這並不是一個必然的結果。

雖然這種情況非常罕見，但民主黨人可以用參議院的簡單多數推翻麥克多諾的正式意見，並將移民改革納入預算法案。上次發生這種情況的時候是在1975年，當時共和黨副總統納爾遜·洛克菲勒（Nelson Rockefeller）違背法規專家的建議，推動了對參議院拉布規則的修改。

民主黨人也有可能解雇麥克多諾，就像2001年共和黨人時任參議院多數黨領袖特倫特·洛特（Trent Lott）一樣，因為法規專家羅伯特·多夫（Robert Dove）限製參議院共和黨人每年只能進行一次和解程序，而被解雇了。

今年2月，麥克多諾反對將15美元的聯邦最低工資納入Covid-19救濟方案。當時的民主黨人最終遵從了她的裁決，從立法中刪除了這一條款。

如果這次她裁定移民改革立法與預算和解方案無關，而民主黨人又不強求，那很可能是移民改革機會的喪鐘。

這種由參議院法規專家參與“預算調解”過程，是源於一個叫做“伯德規則”（the Byrd rule）的東西，以西弗吉尼亞州前參議員羅伯特·伯德（Robert Byrd）的名字命名，限製了和解方案中可以包含的內容。

根據該規則，和解法案不能改變社會安全。它們不能被預測為在10年後增加聯邦赤字。它們必須影響聯邦支出或收入，而且它們對支出或收入的影響必須是對政策影響“不止是附帶”影響。

4. 移民改革前景

即使參議院的法規專家允許預算法案中移民條款，移民改革在參議院仍然面臨著坎坷的前景。

雖然西弗吉尼亞州民主黨議員喬·曼欽（Joe Manchin）沒有對移民問題提出具體意見，但他曾告訴CNN，他不會支持3.5萬億美元的預算和解措施。而亞利桑那州的民主黨參議員克裏斯滕·西內瑪（Krysten Sinema）也表示，她將反對這一水平的支出。

在一個勢均力敵的參議院中，民主黨人需要其核心小組的每一位成員都支持該方案才能獲得通過，而副總統賀錦麗作為參議院議長，將成為打破僵局的一票。

從目前的報道來看，參議院擬在今天（9月15日）提交詳細立法。關於移民條款是否符合預算和解的標準，可能在這周末會有答案。如果參議院和眾議院都通過了預算決議，整個法案可能會在9月底前進行表決。可以想象，這個過程不會那麼一帆風順。

圖源：Politico

按照目前預算計劃中移民條款的寫法，對於數以千計被綠卡積壓多年的人和那些生活在美國多年而未有永久合法移民身份人士來說，這項立法草案帶來某種希望。這也將改善並回應了全國移民社區及權益倡議組織的訴求，改變很多無證及臨時身份人士的一生，無數的有色人種移民家庭將會受惠。經濟上，相信會大大提高美國公司和大學的競爭力。

接下來還有很多未知數：相關移民條款是否符合參議院預算和解規則，是否能順利納入3.5萬億預算計劃，預算案是否能在參議院順利通過，移民條款具體內容又會有哪些修改。我們將會繼續跟進，為大家帶來最新的資訊。

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https://www.pewresearch.org/fact-tank/2021/04/29/key-facts-about-asian-americans/

https://www.migrationpolicy.org/article/immigrants-asia-united-states-2020

華人權益促進會（Chinese for Affirmative Action, CAA）成立於1969年，旨在保護華裔美國人的公民和政治權利，並促進美國的多種族民主。今天，華促會在更廣泛的亞裔美國人和太平洋島民社區中代表著進步的聲音。我們主張進行系統性變革，以保護移民權利，促進語言多樣性並糾正種族和社會不公。