孔玲、王振宇、梁清：涉执行司法赔偿中若干法律适用问题——对《最高人民法院关于审理涉执行司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》的解读

作者简介：

孔玲，最高人民法院赔偿委员会办公室主任，一级高级法官

王振宇，最高人民法院赔偿委员会办公室副主任，一级高级法官

梁清，最高人民法院赔偿委员会办公室第四调研指导组长，二级高级法官

摘　要

涉执行司法赔偿是国家赔偿的重要组成部分，依法审理涉执行司法赔偿案件也是让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的必然要求。2022年3月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉执行司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》对涉执行司法赔偿案件审理的重点难点问题予以规范。本文围绕该解释的主要内容，对案件受理、程序衔接、责任认定、损害赔偿等方面的法律适用问题进行了较为深入的阐述和分析。

关键词

错误执行　程序终结　确赔合一　实际损失

为充分保障公民、法人和其他组织的合法权益，依法规范和积极促进人民法院的执行行为，有效统一涉执行司法赔偿案件的裁量标准，最高人民法院于2022年2月8日发布了法释〔2022〕3号《最高人民法院关于审理涉执行司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。该解释自2022年3月1日起施行，系在2016年《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称2016年《非刑事司法赔偿解释》）的基础上，就与执行有关的非刑事司法赔偿法律适用问题作出进一步规定。为正确理解适用《解释》，现就制定背景、遵循原则以及主要内容等问题阐述如下。

一、《解释》的制定背景

国家赔偿分为司法赔偿和行政赔偿，司法赔偿又分为刑事赔偿和非刑事司法赔偿。在实践中，与人民法院在民事、行政诉讼程序和执行程序中行使职权相关的赔偿案件，称之为非刑事司法赔偿案件，包括违法采取妨害诉讼的强制措施、违法保全、违法先予执行和错误执行的赔偿案件。依法审理非刑事司法赔偿案件，是国家赔偿工作的重要组成部分，也是让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的必然要求。

《国家赔偿法》第38条规定，人民法院在民事、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，适用刑事赔偿程序的规定。2000年，最高人民法院出台了《最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》（以下简称2000年《非刑事司法赔偿解释》），列举了违法采取司法强制措施、保全措施和错误执行的具体情形，确立了人身、财产损害赔偿的原则，明确了相关法律程序，对《国家赔偿法》第38条关于非刑事司法赔偿的规定进行了充分解释和有力补充。2004年，最高人民法院出台了《最高人民法院关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》， 补充了故意拖延执行或者不执行、应当恢复执行而不予恢复等违法行为，明确了人民法院撤销原违法裁决的权力，该解释后因2010年《国家赔偿法》取消确认程序于2013年被废止。2016年，最高人民法院根据2010年《国家赔偿法》以及前述两个司法解释的经验总结，出台了《关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称2016年《非刑事司法赔偿解释》），细化了各类非刑事司法侵权行为范围，增加了责任划分、损害赔偿和程序衔接等方面的规定，为非刑事司法赔偿审判实践提供了更为明确充分的裁判标准，成为审理此类案件主要规范依据。2016年《非刑事司法赔偿解释》施行以来，为人民法院正确审理非刑事司法赔偿案件起到了积极作用。但是，《国家赔偿法》仅有第38条对非刑事司法赔偿作出规定，2016年《非刑事司法赔偿解释》对错误执行作出单条或者单项规定的条文仅有4条，审理涉执行司法赔偿案件的规范依据仍显供给不足。

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，人民法院攻坚克难、锐意进取，如期实现“基本解决执行难”的阶段性目标，狠抓执行规范体系建设，有效约束和规范执行权，执行工作取得了重大成效。与此同时，随着国家赔偿审判和执行工作实践的发展，涉执行司法赔偿领域的新情况新问题不断出现，人民群众对于权利保障的新要求新期待不断提高。为了进一步贯彻落实《国家赔偿法》及有关法律，及时回应社会关切，彰显社会公平正义，加强人权司法保障，最高人民法院在近几年深入调研的基础上制定了《解释》。需要注意的是，《解释》系在2016年《非刑事司法赔偿解释》的基础上，进一步完善错误执行赔偿制度机制，使其更为科学，更符合执行工作规律，反映向“切实解决执行难”目标迈进阶段对执行工作提出的新要求。

二、《解释》所遵循的原则

为进一步确保公正及时审理涉执行司法赔偿案件，保障赔偿请求人合法权益，促进人民法院依法行使执行权，符合人民法院国家赔偿、执行工作当前实践需要和今后形势发展，我们在《解释》制定过程中始终遵循以下原则：

一是坚持人民至上。随着全面依法治国的深入实施以及我国经济实力和人权保障水平大幅提升，人民法院越来越注重保护人民群众的合法权益。继2016年第三次全国法院国家赔偿审判工作会议暨第一次全国法院国家司法救助工作会议提出“当赔则赔”新时代国家赔偿审判工作新理念之后，2021年全国法院国家赔偿审判暨司法救助工作座谈会进一步将工作理念提升到人民性的高度，要求国家赔偿审判更加彰显人民至上的根本立场，把权利救济摆在突出位置，下大力气解决不利于权利救济的堵点难点问题。

二是坚持依法解释。为充分发挥国家赔偿落实宪法尊重和保障人权的价值功能，《解释》聚焦程序衔接、诉权保障、责任认定和损害赔偿等重大疑难问题，在法律规定的框架内作出进一步规范。在法律赋予司法解释权限的范围内，严格遵循2010年《国家赔偿法》的立法目的、原意及修法精神，《解释》对实践中的法律适用问题作出规定，确保符合《国家赔偿法》的立法宗旨，符合其他相关法律规定。

三是坚持问题导向。对于2016年《非刑事司法赔偿解释》已有规定且行之有效的，原则上不作重复解释，对于其虽有规定但需要完善的，根据实践中的问题和需求进行“并、优、增”,宁可小而精，不求大而全。针对实践中具有一定普遍性和代表性的重点难点问题进行规定，对根据实践发展需要补充的错误执行情形、终结本次执行程序案件进入赔偿程序的具体条件等予以明确。

四是坚持同向发力。近年来，随着执行工作力度的加大，执行及监督制度体系的完备，对执行行为的规范和权利保障的要求更高。《解释》由最高人民法院赔偿委员会办公室和执行局共同起草，坚持国家赔偿审判与执行工作同向发力，兼顾各方法律利益的平衡，以在保护公民、法人和其他组织合法权益，“倒逼”执行工作更加规范，保证执行工作正常进行等方面形成合力。

三、《解释》的主要内容

《解释》共20个条文，主要规定了五方面内容：一是案件受理，即第1-4条；二是程序衔接，即第5-7条；三是责任认定，即第8-13条；四是损害赔偿，即第14-17条；五是其他内容，即第18-20条。现就主要内容具体说明如下：

（一）案件受理

1.适用范围的规定

受主权豁免思想的影响，国家赔偿责任在两大法系的比其他责任形式的确立晚得多，创设至今不过一百多年的历史。按照古老的普通法原则，王权不能为非（The King can do no wrong），主权不得受控、国王不得被诉（No action can be brought against the king personally，for he can not be suited in his court）。1577年，法国学者布丹发表《国家论》一书，系统地阐述了对后世影响极大的国家主权观念，认为主权是最高的权力，不受法律限制。大陆法系国家对国家机关及其工作人员承担公法责任始于1873年法国布朗戈（Blanco）案件，1919年《魏玛宪法》是第一部明文规定国家赔偿责任的根本法。英美法系国家受主权豁免的影响更为深远，1946年美国《联邦侵权赔偿法》首次在较广范围内放弃了主权豁免原则，1947年英国《王权诉讼法》标志着公职人员个人责任向英王代理责任的过渡。

现今多数国家及地区，尤其是英美法系国家及地区，司法赔偿多限于冤狱赔偿即刑事赔偿，对于民事、行政审判过程中的司法行为，都认可司法豁免原则，即在民事、行政审判过程中，不发生国家赔偿问题。就如台湾地区学者张孝昭认为的，按法官、检察官或其他有审判或追诉职务之公务员，实施审判或追诉，亦属执行职务行使公权力之范围，惟审判及追诉，关于法律之适用及证据之取舍，难免有不同之见解，不能因其见解之不同，而令负赔偿责任。我国国家赔偿遵循司法豁免原则，民事和行政裁判行为不属于国家赔偿审查范围，且非刑事司法赔偿相对于刑事赔偿，司法豁免适用的空间更大。2011年《最高人民法院关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》将执行事项区分为执行实施事项和执行审查事项。《解释》第1条通过正面列举的方式将各类执行实施行为规定在赔偿范围之内，将类似于裁判行为的执行异议、复议、监督等审查事项排除在司法赔偿范围之外。

2.错误执行的具体情形

错误执行包括违法执行和过错执行两种形态。违法执行基于违法归责原则，是主要的侵权行为形态，指的是违法造成公民、法人和其他组织合法权益损害的执行行为。过错执行基于过错归责原则，是次要的侵权行为形态，指的是虽未违法但因故意或者重大过失造成公民、法人和其他组织合法权益损害的执行行为。与错误执行形态划分密切相关的是归责原则问题，归责原则所要解决的核心问题是责任依据，即某一损害事实发生之后，是以行为人的过错、损害结果抑或行为的违法性为依据来确定赔偿责任。以行为人过错为依据的称为过错归责原则，以损害结果为依据、不论行为人有无过错的称为结果归责原则，以行为的违法性为依据的称为违法归责原则。过错归责原则、违法归责原则侧重于规范行为人的行为，结果责任原则侧重于填补受害人的损失。可见，归责原则的选择，实际上反映了立法者的价值取向。《解释》继续采取了2016年《非刑事司法赔偿解释》的立场，即包括错误执行在内的非刑事司法赔偿适用以违法归责原则为主、过错归责原则为辅的二元归责原则体系。有观点认为，非刑事司法赔偿适用结果归责原则为主、过错归责原则为辅的二元归责原则体系，也有观点认为非刑事司法赔偿仅适用结果归责原则。但我们认为，非刑事司法赔偿不同于适用结果归责的冤错案件赔偿，前者的基础法律关系是平等主体之间的民事法律关系，前提是一方民事主体诉诸公权力实现自己的个体权利，受到侵害的往往是财产权；后者的基础法律关系是不平等主体之间的刑事法律关系，前提是公民、法人或者其他组织因国家机器运转难以避免的风险而承受了“特别牺牲”，受到侵害的往往是人身自由权甚至生命权。在这个层面的价值取向上，冤错案件赔偿更为侧重对受害人的权利救济，适用结果归责原则，而非刑事司法赔偿更为侧重对公权力的规范，适用违法归责或者过错归责。

《解释》第2条列举的错误执行包括违法执行和过错执行两类，是在2016年《非刑事司法赔偿解释》第5条规定（以下简称原规定）基础上，根据近年来执行工作的发展，按照“并、优、增”的修改思路，列举了10种具体情形。第2条除第5、9、10项系新增规定外，其余6项基本沿用了原规定的内容，但表述上予以部分修改，主要修改包括：（1）第1项在原规定“超出生效法律文书确定的数额和范围执行”前增加“明显”，以更加符合执行工作实际。（2）第4项与《民法典》接轨，针对优先受偿权等合法权益受侵害的情形，在原规定列举的抵押、质押、留置之外，增列“保留所有权”，并增加“等合法权益”的表述。根据该项规定，错误执行造成其他非典型担保、建筑工程款等的优先受偿权受到损害的，受害人也可以申请赔偿。（3）第6项在原规定“不履行监管职责”前增加“故意”，以排除无人告知、人民法院确实不知查封物被侵犯的情形；增加了“怠于履行监管职责”的表述，从而将因故意不作为和因重大过失不作为的情形均予以涵括，比原规定的表述更为周延。（4）第8项在原规定的基础上将违法拍卖、变卖中的作为和不作为情形予以概括性归纳；第9项系针对实践中违法撤销拍卖、变卖或者以物抵债，损害善意买受人合法权益的执行行为作出规定，既包括单纯作出执行实施行为的情形，也包括交织有执行实施行为和执行审查行为的情形。（5）第5项系根据司法实践需要增加的规定，该项属于2016年《非刑事司法赔偿解释》第5条的应有之义，所列情形在实践中均有案例，但各地法院对是否属于错误执行范围、如何确定赔偿义务机关等问题认识不同、做法不一，故《解释》将其单列予以进一步明确。（6）第10项亦属于新增的规定，总结了已将限制出境纳入审查范围的实践经验，并在此基础上根据实践发展新增了违法采取纳入失信被执行人名单、限制消费等措施造成损害的情形。鉴于实践中各地法院处理情况差异较大，有的驳回申请，有的驳回诉讼请求，也有的决定由赔偿义务机关赔礼道歉或赔偿实际损失，有必要加以明确。需要说明的是，纳入失信被执行人名单、限制消费、限制出境等措施对于解决“执行难”发挥了不可替代的重要作用，在司法实践中取得了非常好的效果。《解释》将违法采取上述措施列为错误执行，赔偿请求人可以据此从程序上申请赔偿，但在审判实践中应当把握确实造成损失的情形才从实体上予以赔偿。

3.赔偿主体的补充规定

2016年《非刑事司法赔偿解释》对国家赔偿主体作出了补充规定，第17条规定了用益物权人、担保物权人、承租人或者其他合法占有使用财产的人可以成为赔偿请求权人；第18条规定了违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施、先予执行措施或者错误执行，系因上一级人民法院复议改变原裁决所致的，由该上一级人民法院作为赔偿义务机关。在此基础上，《解释》总结实践经验，进一步对特殊情形下的赔偿请求权人和赔偿义务机关作了补充规定。

一是《解释》第3条规定，在债权转让的情况下，基于债权申请国家赔偿的权利随之转移，债权受让人可以作为赔偿请求权人。在征求意见过程中，有观点认为，申请国家赔偿的权利具有较强的人身专属性，建议不作此规定。我们认为，国家赔偿人身属性主要体现在刑事领域以及非刑事领域针对人身的强制措施（如司法拘留）引起的赔偿案件中，侵犯财产权的国家赔偿应当与财产权的流动性相适应。对于错误执行单纯侵犯财产权的情形，如不允许赔偿请求权一并转移，则会出现债权人与赔偿请求权人分离的情形，不利于案件审理，与一般法理也不一致。且在司法赔偿审判实践中已有此类案例，多数法院也认可赔偿请求权与债权一并转移，故予以规定。为确保周延，本条文在肯定申请国家赔偿权利一并转移作为原则的同时，参考《民法典》规定列举了不得转让的除外情形。

二是《解释》第4条规定，在事项委托情形下，委托法院为赔偿义务机关。根据执行工作规范对于委托执行原则上由全案委托改为事项委托的发展，该条明确一般由委托法院作为赔偿义务机关，以进一步方便赔偿请求人主张权利。在适用中需要注意以下两点：（1）该条规定仅针对事项委托，如果是全案委托，根据《最高人民法院关于委托执行若干问题的规定》第2条规定，案件委托执行后，委托法院应当在收到受托法院的立案通知书后作销案处理，此时的赔偿义务机关为受托法院。（2）委托法院有证据证明受托法院在实施过程中有扩大执行范围、执行对象错误等错误执行行为的，由受托法院作为赔偿义务机关。

（二）程序衔接

1.赔偿程序与执行程序的衔接

与其他国家赔偿一样，涉执行司法赔偿原则上以穷尽其他救济途径作为赔偿责任发生的前提，即赔偿程序是最后的救济程序。通常只有执行程序终结，在此过程中采取的执行行为是否违法、是否造成损害结果等才能最终确定。如未终结即申请国家赔偿，会造成执行程序与赔偿程序并存的情况，人民法院赔偿委员会也无法进行终局性审查。《解释》第5条继受了2016年《非刑事司法赔偿解释》第19条关于以执行程序终结作为启动赔偿程序的原则规定。同时，考虑到司法实践中情况复杂多样，有些案件执行程序虽未终结，但司法行为已被确认违法、损害结果已无法补救，为及时救济受到侵害的权利，实现国家赔偿的实质正义，第5条在2016年《非刑事司法赔偿解释》第19条规定的基础上，对执行程序终结原则的例外情形作出了规定，并在帽段总括性地提炼了“无法在相关诉讼程序或者执行程序中予以补救”的适用条件。

《解释》第5条所列执行程序终结原则的例外情形，共同点在于同时满足三个条件，即人民法院确有错误执行行为，确已造成损害，确已无法在相关诉讼程序或者执行程序中予以补救；赔偿请求人为申请执行人时，还需满足被执行人已无可供执行财产的条件。这是对审判实践的经验总结，例如最高人民法院发布的第116号指导性案例益阳投资有限公司申请辽宁省丹东市中级人民法院错误执行赔偿一案（以下简称益阳公司申请丹东中院错误执行案）中，已以裁判要旨的形式明确了“人民法院执行行为确有错误造成申请执行人损害，因被执行人无清偿能力且不可能再有清偿能力而终结本次执行的，不影响申请执行人依法申请国家赔偿”。《解释》第5条第1款第1、2项和第2款系对2016年《非刑事司法赔偿解释》第19条第1款第1项至第4项内容的吸收完善，未作实质修改。需要注意的是，第1款第2项中“被执行的财产经诉讼程序依法确认不属于被执行人”的规定，在实体审理时应与《解释》第8条第3项结合理解。第8条第3项的规定“案外人对执行标的享有足以排除执行的实体权利，系在执行措施完成后经法定程序确认的”，不认定为错误执行。对于实践中存在采取执行措施之后，经案外人异议之诉确认被执行财产不属于被执行人的情形，不属于错误执行。

《解释》第5条第1款第3项针对实践中一些终结本次执行程序案件赔偿请求权人寻求救济途径不畅，甚至个别法院利用终结本次执行程序规避赔偿请求权人申请国家赔偿的情形，新增了“自立案执行之日起超过五年，且已裁定终结本次执行程序，被执行人已无可供执行财产的”例外情形的规定。此前的实践中，各地法院对于终结本次执行程序的案件能否进入赔偿程序的问题存在不同做法。据统计，15个省份只要终结本次执行程序就可以进入赔偿程序，5个省份终结本次执行程序一律不可以进入赔偿程序，其余省份掌握的标准不一或者区分不同情形（例如，自然人终结本次执行程序不可以进赔偿程序，但企业终结本次执行程序可以进赔偿程序）。在征求意见过程中，一种观点认为，终结本次执行程序即应允许进入赔偿程序，如果要附加期限条件，建议规定立案执行满两年或三年。另一种观点认为，目前终结本次执行程序的条件已非常严格，此类案件应当允许进入赔偿程序，建议附加较长的期限，比如借鉴《民事强制执行法（草案）》第123条第8项“自终结本次执行程序之日起超过五年未发现债务人可供执行的财产”情形下可以执行终结的规定。为兼顾穷尽其他补救措施和及时实现权利救济之间的平衡，《解释》确定了“自立案执行之日起超过五年”的期限条件。另外，该项未使用“未发现被执行人有财产可供执行”的表述，而是使用了“被执行人已无可供执行财产”，主要为了体现已经穷尽执行措施，被执行人客观上已无财产可供执行，不可能再有清偿能力，以尽可能避免国家赔偿终局审查后又发现被执行人财产的情况出现。

2.赔偿程序与执行救济、监督程序的衔接

国家赔偿实践中，在审查对象上，赔偿委员会需要确认的主要为事实行为，较少有法律行为。具体而言，对于已由生效法律文书确认的法律行为，已由其他程序作出评价性结论的事实行为，不由赔偿委员会确认。对于未经其他程序确认的事实行为，法律、司法解释未规定终局确认程序或者原程序已经终结但未有评价性结论的法律行为，可由人民法院赔偿委员会确认。对于执行案件，赔偿委员会原则上对于执行审查权不作审查，而是围绕执行实施权进行审查。在审查程序上，赔偿委员会对于应当通过诉讼、执行或者审判监督等程序解决，或者是已经进入其他程序审查的，不予受理和审查。

为避免执行异议、复议或者执行监督程序审查期间又提出国家赔偿申请，导致对执行行为合法性的重复审查，不同程序并存冲突以及诉讼资源浪费，《解释》第6条第1款对执行救济、监督程序与赔偿程序衔接问题作出了规定，明确了执行异议、复议、监督审查期间申请执行赔偿的不予受理，体现了赔偿程序作为终局审查救济程序的特点。与此同时，该条第2款并未将执行异议、复议或者监督程序规定为赔偿程序的前置程序。主要理由在于：一是执行异议、复议或者监督程序并非法律规定的必经救济程序。如将这些程序规定为赔偿程序的前置程序，缺乏法律依据，也不符合2010年《国家赔偿法》确立的“确赔合一”原则。二是赔偿委员会作为居中审理者，以外部监督形式来确认违法并决定赔偿，相对于赔偿义务机关、复议机关内部监督形式的确认违法，更符合“任何人都不能成为自己案件的法官”这一自然公正原则的核心要求。三是执行监督虽与审判监督同属特别程序，但仍有重大区别。审判监督程序由诉讼法予以规定，具有相对独立性，而执行监督程序由1998年《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》确立，仍属执行内部监督范畴。需要说明的是，第6条第2款强调“不影响其依法申请赔偿的权利”，是指人民法院对赔偿请求人提出的赔偿申请应当从程序上予以受理，最终能否从实体上予以支持取决于最终审查结果。

3.对错误执行的确认

2010年《国家赔偿法》修改以前，包括非刑事司法赔偿案件在内的国家赔偿案件的处理适用“确赔分离”原则。根据1994年《国家赔偿法》的规定，赔偿请求人申请国家赔偿须先后经过确认、赔偿这两个独立的程序，未经确认前置程序确认违法的，不能进入赔偿程序申请赔偿。确认程序中，确认主体是赔偿义务机关或者复议机关；赔偿程序中，决定主体依次是赔偿义务机关、复议机关和人民法院赔偿委员会。单独的确认前置程序广受诟病的理由在于：一是由赔偿义务机关确认自己是否违法，违反了自然公正原则。二是确认程序前置于国家赔偿，使得一个侵权赔偿争议被拆成两个争议，通过两个程序分别解决，不符合诉讼经济，造成赔偿请求人不必要的讼累。三是确认程序解决的违法确认问题，可以在后续程序解决，无须在程序上重复设置。

2010年《国家赔偿法》修改的一项重要内容，就是总结以前国家赔偿实践的得失，取消了单独、前置的确认程序，确立了国家赔偿的“确赔合一”原则。通过这一修改，否定了赔偿义务机关、复议机关的终局确认权，确立了赔偿委员会司法终局审查的原则，防范了以内部监督阻隔外部监督，畅通了申请赔偿的渠道，体现了人权保障的法治进步。按照“确赔合一”原则的要求，在违法归责、过错归责案件中，赔偿委员会应当对是否存在违法或者过错、损害事实是否存在、职权行为与损害事实之间是否存在因果关系等事项一并进行司法终局审查并作出认定。根据前述立法修改，赔偿委员会在实践中对于除刑事错判外所有行为，包括公安机关、检察机关、监狱的司法行为均已被赋予确认审查的权力。

赔偿委员会审理涉执行司法赔偿案件过程中，按照责任构成要件进行损害赔偿要素审查，系判断赔偿责任是否成立的应有之义，而对错误执行行为的审查系其中的主要环节，且为司法审查的重点之一。民事、行政诉讼有些情形亦视为有法定性（即视为确认），如果已通过执行异议、复议或者监督程序纠正错误执行行为，但未能在原执行程序中予以补救的，赔偿委员会在司法审查中即可省却确认审查的环节。与刑事诉讼不同的是，民事、行政诉讼实践多数情况在程序终结后无法或者未作定性（即未确认执行行为存在违法或者过错）。在审理涉执行司法赔偿案件过程中，更是需要由赔偿委员会将错误执行行为、损害后果以及因果关系一并审查。在实践中，对于经执行异议、复议或者监督程序作出的法律文书，能否作为认定错误执行行为的根据，一直存在较大争议。有的认为，应一律作为证据进行审查。有的认为，应一律受其认定的羁束。还有的认为，应视情况决定其认定是否可以作为根据。《解释》为此作出了明确规定，考虑到人民法院执行救济和监督程序日趋完善，第7条第1款规定经执行异议、复议或者执行监督程序作出的生效法律文书，可以作为对执行行为定性的根据。同时，为落实《国家赔偿法》修法精神，对赔偿请求人给予充分的权利保障，规定了第2款，即赔偿请求人对执行行为的合法性提出相反主张，且提供相应证据予以证明的，赔偿委员会应当对执行行为进行合法性审查并作出认定。实践中需要注意的是，如当事人、利害关系人在执行实施过程中提出异议，执行行为确有错误的，执行法院应尽可能主动纠正和予以补救，防止消极应对，过度依赖执行异议、复议程序纠错的倾向，以避免因此引起国家赔偿。

（三）责任认定

1.不认定错误执行的情形

对于涉执行赔偿责任的认定，《解释》通过第8条和第13条的规定，首次对不认定错误执行和不承担赔偿责任这两类情形加以区分。《解释》在2016年《非刑事司法赔偿解释》第7条规定国家不承担赔偿责任的5种情形的基础上，将不认定错误执行的情形从中加以区分，并对不认定错误执行和不承担赔偿责任的两类情形进行了归纳和补充。为澄清司法实践中的模糊认识，《解释》根据执行法原理，明确了根据当时有效的执行依据或者依法认定的基本事实作出的执行行为，不因执行依据或者基本事实的嗣后改变而被认定为错误执行。根据《解释》第8条规定，执行结果错误，不等于执行行为存在违法或者过错，也不等于应当承担赔偿责任，这也体现了涉执行司法赔偿领域违法归责和过错归责的原则。

《解释》第8条第1至5项规定了不因执行依据或者基本事实的嗣后改变而被认定为错误执行的四类情形：（1）2016年《非刑事司法赔偿解释》第7条第1项规定，属于执行回转的，国家不承担赔偿责任，但对于已采取的执行行为是否属于错误执行未予明确。根据《解释》第8条第1项规定，生效法律文书被依法撤销或变更前，人民法院依据生效法律文书采取执行措施的，属于依法执行行为，即使之后因生效法律文书被撤销或变更产生执行回转，也不属于错误执行。人民法院根据当时的生效法律文书采取强制措施的，亦是如此。（2）根据《解释》第8条第2、3项规定，案外人异议、异议之诉以及债务人异议事由成立的，虽然强制执行的效果在实体上不当，但只要执行行为不存在违法或者过错，就不产生国家赔偿责任。执行程序终结后，被执行人、案外人可以依据《民法典》规定请求申请执行人赔偿损害或返还不当得利。根据执行法原理，执行依据本身存在问题、或者案外人异议、异议之诉以及债务人异议事由成立，均不属于错误执行。（3）人民法院作出准予执行行政行为的裁定并实施后，该行政行为被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，其所作的执行行为亦不属错误执行。因据以执行的行政裁决错误造成的损害，如果强制执行中不存在错误，应由作出行政裁决的行政机关承担赔偿责任。（4）根据财产登记采取执行措施后，该登记被依法确认错误的，不认定执行错误。这与《民法典》第222条第2款规定一致，因登记错误造成他人损害的，登记机构应当承担赔偿责任。对于登记机构赔偿责任的性质应为行政赔偿责任还是民事赔偿责任存在争议，但在此种情形下人民法院的执行行为不应认定为错误执行，在理论和实践中并无疑义。

2.不承担赔偿责任的情形

人民法院因错误执行与赔偿请求人之间产生的赔偿权利义务关系与相关民事案件双方当事人之间权利义务关系（如债权债务关系）是两种不同性质的法律关系，彼此不能相互替代。需要从两个方面把握人民法院不承担赔偿责任的情形：一方面，防止以国家赔偿责任替代民事责任。国家赔偿限于人民法院错误执行行为造成损害的部分，不能替代当事人、第三人、案外人等其他责任主体的民事责任。另一方面，防止以民事责任替代国家赔偿责任。人民法院存在违法或者过错执行行为的，不能因其他责任主体承担民事责任，免除其最终应当承担的国家赔偿责任，这也是《解释》第13条第2款的要义所在。

《解释》第13条在2016年《非刑事司法赔偿解释》第7条的基础上，规定了损害系由其他主体或者客观因素造成时，人民法院不承担赔偿责任的情形。相对于2016年《非刑事司法赔偿解释》第7条规定的不承担赔偿责任的情形，《解释》主要进行了以下修改：（1）第13条第2项新增了“执行措施系根据依法提供的担保而采取或者解除的”的情形。实践中提供担保的主体类型较多，包括申请执行人、被执行人、案外人、利害关系人等。具体情形包括执行异议、复议期间，被执行人、利害关系人提供担保请求停止处分，申请执行人提供担保请求继续执行；案外人异议和异议之诉期间，案外人提供担保请求解除查封，申请执行人提供担保请求继续执行；被裁定变更、追加的被申请人申请复议、提起执行异议之诉期间，申请人提供担保请求继续执行；被执行人、案外人对仲裁裁决执行案件提出不予执行申请并提供担保要求中止执行，申请执行人提供担保请求继续执行；不予执行公证债权文书审查期间，被执行人提供担保请求停止相应处分，申请执行人提供担保请求继续执行。（2）第13条第4项新增了“评估或者拍卖机构实施违法行为造成损害的”的情形。在实践中，评估或者拍卖机构实施违法行为造成损害的，人民法院对此不承担赔偿责任，故《解释》对此予以规定。该项规定的情形还应涵括《最高人民法院关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》第32条规定的网络司法拍卖中其他主体的行为违法引起的赔偿责任，以及第33条规定的网络司法拍卖服务提供者的行为违法引起的赔偿责任。（3）第13条第2款系根据实践做法新增的但书规定，即在第1款规定的人民法院不承担赔偿责任的情形中，如果人民法院有错误执行行为的，应当根据其在损害发生过程和结果中所起的作用承担相应的赔偿责任。这也是前述所说国家赔偿责任与民事赔偿责任互不替代理念的体现。

3.承担中间责任的情形

2016年《非刑事司法赔偿解释》第8条、第9条分别规定了“多因一果”侵权形态和与有过失形态下人民法院应当承担最终责任的情形，但对于人民法院未尽监管职责、错误执行造成生效法律文书无法执行、因错误执行取得不当得利等形态下人民法院应当承担中间责任的情形未作规定。《解释》对此进行了补充规定，并明确了人民法院承担赔偿责任后可以进行追偿，从而与2016年《非刑事司法赔偿解释》共同构建了涉执行司法赔偿的责任形态。《解释》规定的人民法院应当承担中间责任的情形包括：

一是《解释》第12条规定了保管人或者第三人直接侵权、人民法院未尽监管职责情形下，人民法院应当承担赔偿责任并可以进行追偿。该条将2016年《非刑事司法赔偿解释》第7条第3项规定的人民法院不承担赔偿责任情形，即“人民法院依法指定的保管人对查封、扣押、冻结的财产违法动用、隐匿、毁损、转移或者变卖的”的情形，与第三人侵权造成损害的情形一并予以规定，明确原则上由保管人或第三人承担民事赔偿责任。同时，《解释》第12条补充规定了人民法院未尽监管职责的，应当在其能够防止或者制止损害发生、扩大的范围内承担相应的赔偿责任，并可以依据赔偿决定向保管人或者第三人追偿。在起草过程中，关于人民法院未尽监管职责的责任形态，一种观点认为与安全保障义务类似，人民法院应承担补充责任；另一种观点认为与销售者承担的产品责任类似，人民法院应承担不真正连带责任。对此，我们认为，人民法院在此情形下存在过错，但对于结果的发生没有直接的原因力，从法理而言承担补充责任更为合理。但是，如规定为补充责任，受害人需先经民事诉讼向直接侵权人请求赔偿，在第三人下落不明、清偿能力不足等情形下才可以向申请国家赔偿，程序上不利于及时实现受害人权利救济。如规定为不真正连带责任又过于严苛，人民法院实际承担的责任可能远超出其过错和原因力范围，导致国库负担过重。实践中，有的法院被决定承担全部责任，超出了其过错影响的责任范围，不符合自己责任和比例责任的原理。在综合考虑的基础上，《解释》将上述两种观点予以折衷，规定人民法院承担“相应的赔偿责任”，但该责任仍属于中间责任，并非终局责任，人民法院承担责任后可以向直接侵权人追偿，以防止直接侵权人因此获得不当利益。

二是《解释》第11条规定了在错误执行造成生效法律文书无法执行、因错误执行取得不当得利等情况下，人民法院应当承担赔偿责任并可以进行追偿。该条目的在于防范因国家赔偿获得不当利益的情形，防止国家替民事义务主体“买单”。第1款是考虑到错误执行不同于其他违法行为，其在损害赔偿请求人利益的同时，往往会有民事相对方从错误执行中获得不当利益（例如将案外人的财产错误执行给申请执行人，被执行人因未履行其债务获得不当消极利益；又如超出生效法律文书确定的数额执行，申请执行人取得超过其债权额的不当利益），故作此规定。第2款是指因人民法院错误执行致使申请执行人生效法律文书无法执行（比如部分或者全部债权无法实现）的赔偿案件，赔偿请求人获得赔偿，意味着其申请执行的财产权的损失已经得到全部或者部分填补，即使其后被执行人恢复继续履行的能力，赔偿请求人也不得再就这部分已经获得填补的损失主张权利，而应当由人民法院行使追偿权。这也是对司法实践经验的总结，例如益阳公司申请丹东中院错误执行案，益阳公司经协调获得赔偿金的同时，在书面协议中承诺放弃对债权申请执行的权利。

（四）损害赔偿

1.可赔偿损失范围

传统民法理论认为，直接损失是现有财产的减损，既得利益的损失，而间接损失是未来财产的减损，可得利益或期待利益损失；实际损失包括直接损失和间接损失。在国家赔偿上，对于人身损害的赔偿，包括医疗费、护理费、残疾生活辅助具费、康复费、丧葬费等直接损失，也包括误工费、残疾赔偿金、死亡赔偿金、被扶养人生活费等间接损失；对于财产损害的赔偿，《国家赔偿法》2010年修改前仅限于直接损失，修法后增加了对利息的赔偿，从而扩及至间接损失。2016年《非刑事司法赔偿解释》根据《国家赔偿法》的修法精神，在《国家赔偿法》第36条第7项规定返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期利息，以及2000年《非刑事司法赔偿解释》第12条第3项规定对贷款在借贷状态下的贷款利息予以赔偿的基础上，进一步规定应当返还的财产属于现金的，应当支付利息。

随着近年来我国经济实力和人权保障水平大幅提升，有必要根据《国家赔偿法》的立法精神在法律框架内对直接损失作出进一步的解释，以符合未来法治发展的方向。我们认为，可不拘泥于直接损失与间接损失的划分，而是从因果关系的角度将直接损失理解为与错误执行行为有直接因果关系的损失，实质上也就是实际损失。基于这一理解，在总结赔偿审判实践做法的基础上，《解释》第14条将与错误执行有直接因果关系的实际损失纳入赔偿范围，并列举了利息和租金两种常见的可赔偿实际损失。第15条关于其他合理方式计算的损失、第16条关于营运损失以及第17条关于侵犯债权的赔偿规定也体现了实际损失赔偿的原则。需要注意的是，结合对2016年《非刑事司法赔偿解释》第15条规定的理解，《解释》第15条第1项规定的利息赔偿是指银行同期存款利息赔偿，即以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。

2.实际损失的计算方式

2016年《非刑事司法赔偿解释》第12条第2款规定：“财产不能恢复原状或者灭失的，应当按照侵权行为发生时的市场价格计算损失；市场价格无法确定或者该价格不足以弥补受害人所受损失的，可以采用其他合理方式计算损失。”《解释》第15条在此基础上，增加了第一、二项的规定，作为对前述关于计算损失的其他合理方式的细化和补充。借鉴《民法典》侵权责任编相关规定和总结赔偿审判实践经验，《解释》第15条在原则上“按照错误执行行为发生时的市场价格确定”的标准之外，明确了其他两种计算损失的合理方式。需要说明的是，因多数情况下错误执行行为发生的时间与损失发生时间一致，《解释》继续承继了2016年《非刑事司法赔偿解释》采用的标准，以行为发生时作为计算时点，这与《民法典》采用的损失发生时的计算时点，在损害赔偿的计算上基本一致。之所以继续采用行为发生时计算时点，主要是考虑到国家赔偿法兼具公权规制和私权救济的功能，调整的是国家机关与民事主体之间的法律关系，是对公权力侵犯私权利造成损害的救济，不同于民事侵权的损害填补。此外，采用这一计算时点，更利于实现赔偿请求人的权利救济。这是因为，赔偿请求人通常负有对损害的举证责任，但案涉财产往往处于执行法院直接或者间接控制之下，赔偿请求人举证能力不足。由于人民法院采取执行措施均须依法作出裁定，赔偿请求人证明行为的发生比证明损失的发生，相对直观和容易。

3.停产停业损失的赔偿范围

《解释》第16条是对2016年《非刑事司法赔偿解释》第14条规定的修改和补充。实质修改包括：（1）将“留守职工工资”前加以“必要”的限定；（2）增加了必须缴纳的社会保险费、应当缴纳的保管费、仓储费、承包费；（3）增加了特殊情形下营运损失赔偿的规定。第16条第2款系对审判实践经验的总结，并将适用条件限定为“致使受害人丧失唯一生活来源”，旨在实现对公民生存权的基本保障。同时，为避免国库负担过重，暂未将法人和非法人组织的经营性损失纳入赔偿范围。需要说明的是，2010年《国家赔偿法》修改后，司法赔偿和行政赔偿实践中均一直有对因停产停业致使丧失唯一生活费用来源的赔偿请求人，予以适当营运损失赔偿的案例。以违法扣押用于营运的车辆为例，实际损失原则上以其营运纯收入为准，在营运纯收入无法准确计算的情况下，可根据同类车辆的营运收入情况，结合赔偿请求人的请求金额酌情确定。

4.侵害债权的赔偿范围

根据《解释》第17条的规定，错误执行侵害了债权人的合法债权不能实现的，赔偿范围一般应当以债权标的额为限，既能保护债权人的合法债权，也符合《国家赔偿法》和《民法典》规定侵权责任填补损害的功能要求。作为与《解释》第3条的关联条文，第17条还规定了债权受让人申请赔偿的，赔偿范围以其受让债权时支付的对价为限。对于依法受让债权，例如通过司法拍卖取得债权，其赔偿范围应当以获得债权所支付的对价为限，这也是依照国家赔偿填补损害的基本功能确定的赔偿方法。这是因为，如果受让债权所支付的对价金额确定，错误执行行为侵犯债权造成的实际损失也就是债权受让人支付的对价。同时，也能防范实践中民事主体通过金融不良债权“打包”转让等方式受让债权，继而借国家赔偿实现“以小博大”的牟利。

（五）其他内容

一是《解释》第18条对违法保全案件进入执行程序如何确定案由的问题作出了规定。审判实践中，法院采取违法保全措施后，案件进入执行程序，此时应确定案由为违法保全还是错误执行，是否需要在执行程序终结后受理赔偿申请，存在疑问。该条根据执行司法解释有关规定和审判实践经验的总结，明确此类案件案由为错误执行。

二是《解释》第19条是准用条款的规定，其他非刑事司法赔偿案件即违法采取妨害诉讼的强制措施、保全、先予执行赔偿案件，可以参照适用《解释》。《解释》既有专门针对涉执行赔偿案件的条款，也有部分通用于所有非刑事司法赔偿案件的条款，部分条款如案件受理、赔偿责任认定、损害赔偿等规定也适用于其他非刑事赔偿案件。

三是《解释》第20条是适用效力的规定，主要涉及到《解释》与2016年《非刑事司法赔偿解释》之间的适用关系。涉执行赔偿属于非刑事司法赔偿，《解释》与2016年《非刑事司法赔偿解释》类似于特别法与一般法的关系，前者并非对后者的整体替代。2016年《非刑事司法赔偿解释》与《解释》规定不一致的，以《解释》为准。《解释》未规定的，适用2016年《非刑事司法赔偿解释》的相关规定，例如，《解释》第12条规定的人民法院因未尽监管职责承担的中间责任，与2016年《非刑事司法赔偿解释》第8条、第9条分别规定的“多因一果”、与有过失形态下人民法院承担的最终责任，并非彼此替代的关系，而是互为补充的责任形态。

责任编辑：李琦

文章来源：《法律适用》2022年第5期

执行编辑：李春雨

排       版：陈泓伊